天博体育官方平台入口老年社区服务的历史演进和发展思路

　　《老年法》提出：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。这就提出了一个问题：怎样理解社区为依托？本文从四个方面回答了这个问题。

　　摘要：《老年益保障法》提出：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。这就提出了一个问题：怎样理解“社区为依托”？本文从“社区的定义”、“社区照顾的历史经验和教训”、“中国的社区服务实践”和“社区在老年照护的‘平台’角色”等四个角度回答了以上问题。最后，本文提出了四条政策建议：其一，社区是机构服务的承接平台；其二，社区是居家服务的支持平台，其三，社区是康养结合的融合平台，其四，社区是“智慧照护”的落地平台。

　　《老年益保障法》第一章“总则”中的第五条提出了“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”但是，在具体实践中，却仍然存在很多认识误区，常见的有以下两种：

　　其一，现在日常工作中说到老年服务体系，一般很少会单提“社区服务”，常见的提法往往是“社区居家服务”或“社区居家养老”。社区居家服务被当作一个复合名词来使用。虽然世界卫生组织在讨论居家服务时，也经常把家庭和社区放在一起。但是，这只是老年服务体系中社区服务功能的一部分。如果有意无意地将社区服务和居家服务完全在一起，亦即老年服务体系中起到“依托”和“基础”两种不同作用而且相对独立的服务供给被简单地合二而一。如此之类的武断的合并、笼统的诠释其实是有失偏颇的，会给实际工作带来不利的影响。

　　其二，在日常工作中，社区居家服务与机构服务之间又被人为地挖出了一道深深的鸿沟，人为地把两者割裂开来。社区居家服务和机构服务虽然同是民政部门的职责，但在一些地方却一度分属不同的业务处室，因为涉及政绩，致使分工即分家。2018年政府机构改革，从民政部新的“三定方案”看，上述鸿沟被填平。然而，在实际工作中，一旦讨论老年服务，在一些相关的政府部门，尤其是在一些领导的认识中，还是习惯地将机构服务和社区居家服务一分为二。这种“面合心不合”的局面，其实已经给老年照护服务带来了很多的困惑。

　　本研究希望通过对老年服务体系中扮演“依托”角色的社区服务进行深入讨论，走出以上所述以及尚未涉及的误区，弄清楚怎样在基层社区层面上真正发挥其“依托”的功能和作用。

　　对于社区的理解，在国际、国内，以及在学术意义上和实际工作中其实是有着微妙差别的，这可能会带来种种误解。因此，在对老年社区照护展开讨论之前，我们先对本文中的社区给出一个操作性的定义。

　　“社区”一词，译自英语Community，其本意原是“共同体”。后来为社会学所用，加入了“地域”的含义，从而成为一个常用的学术概念。社区的定义是“聚居在一定地域内的、相互关联的人群形成的共同体。”

　　社会学意义上的社区对地域范围和人口规模并无确切的规定。在历史上自然形成的社区，可以称为“自然社区”。与自然社区相对应的是“行政社区”，2000年民政部发布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确提出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。这便是行政社区的来由，其动机来自一个理论假设，即居住在一块划定区域中的居民长期在一起生活，应该也能慢慢地发展成为社会学意义上的社区——生活共同体。这个假设追求的目标是恢复昔日自然社区的睦邻友好、守望互助的人际关系和社会资本。所以社区，包括自然社区和行政社区，常被描述为可供安心休养生息的“温柔大家庭”或供倦游归舟停泊的“避风小港湾”。

　　从这个意义上说，如果老年人生活在一个成熟的社区中，是会有很多天然的便利条件的。潘屹、隋玉杰天博官网入口、陈社英等就中国基层社区的实际状况概括了4点：(1)社区是老人居住地，多年在此生活，有老人熟悉的人文地理和社会环境。(2)社区有老人的家庭成员和亲戚朋友圈子。(3)中国的基层社区有坚稳的组织网络。(4)中国的基层社区已经有许多养老服务机构和设施。这个发展趋势与世界卫生组织倡导的“老年友好社区”完全契合。

　　世界卫生组织《关于老龄化和健康的全球报告》中指出：近年来，很多发达国家正处于将长期照护服务的重心从机构照护转向以社区为基础的照护的过程中。以社区为基础的照护是指无需老年人长期居住在照护机构的各种形式的照料。这种照护可以在老人的家中、社区或日间照管中心进行。以社区为基础的照护可以促进老年人原址安老，推迟老年人进入护理院的时间，减少其住院天数，提高生活质量。正因为如此，总结一下发达国家老年照护的历史经验和教训，对我们的政策设计和选择大有裨益。

　　将老年服务与社区联系起来的最早的实践，是起源于英国的社区照顾（Community Care），其基本内涵是指整合社区内外全部可资利用的社会资源，运用正规照护和非正规照顾网络，在家庭或者社区中为有需要的人士提供全面照顾，帮助其正常生活。

　　在很多与社区照顾相关的论著中，都会谈到迈克尔·贝利（Michael Bayley）对社区照顾的分类，即Care in the Community——“在社区照顾”和Care by the Community——“由社区照顾”。祁峰指出：前者是指政府直接干预并有制度和法律体系的规范性的老年照顾。一般由政府、公益机构等正式组织提供，照顾者都是经过相关机构培训的专业或半专业，受照顾者主要是生活基本不能自理的老人，他们在设置于社区内的机构中，接受专业工作人员的照顾；后者是指主要通过血缘关系或道德维系的非正式照顾，政府并不直接干预。非正式照顾者大致有三类：其一是家庭成员，主要是子女对父母的照顾；其二是亲属即兄弟姐妹及远亲等对老人的照顾；其三是非亲属，包括朋友、邻居、慈善机构、非营利组织等对老人的照顾。受照顾者通常是生活上尚有一定自理能力的老人。

　　从社区照顾发展的历史看，政府直接管理并提供服务的社会福利机构长期以来一直饱受诟病。在19世纪的欧洲，兴建了许多用以救助各种特殊人群的大型福利机构。但到了20世纪初，早期的社会学研究以及公众的反应，揭露了机构照顾模式存在的诸多弊端。生活在福利机构中的老年人常年与世隔绝，不利于他们的身心健康。于是，一些国家开始尝试“去院舍化”。

　　陈社英指出：到20世纪50年代，政府和社会逐渐认识到，如果可能的话，受助者是否应该有权利选择和普通人们一样生活在社会中，而不要住进与世隔绝的各种福利机构？由此出发，就形成了“在社区照顾”的理念。从实践看，这个政策思路主要是把服务供给者的责任交给地方政府，同时把福利机构设在社区中，并由地方政府提供各方面的支持。陈社英认为：“在社区照顾”实际上仍旧是由地方政府直接提供正式的福利服务，只不过改变了提供的方法和地点。因此，在随后的政策评估中，又引起了无休止的质疑和争论。

　　20世纪80年代的社会福利制度改革，其中最重要的措施就是福利机构民营化和由政府购买社区照顾。从这些目标出发，又逐渐形成了“由社区照顾”的理念。这就是：地方政府不再扮演照顾服务的直接供给者，而是扮演协调者和购买者的角色；而社区照顾的责任被转嫁到家庭、邻里、社区等非正式组织。陈社英认为：“由社区照顾”的新理念，应该是一个崇高的理想，用来激励社会大众从不同渠道参与社会服务。但是，越来越依赖于家庭、朋友、邻居及其他志愿者提供非正规照护，又引发了许多质疑。

　　实际上，无论是刻意强调“在社区照顾”，还是刻意强调“由社区照顾”都有所偏颇。为了避免在“在哪里照顾”和“由谁来照顾”等问题上争拗不休，新的政策创意将社区照顾理解为一切为支持被照料者独立和尊严地生活的照顾形式——既可以理解为社区照护网络的扩散，资源来源多样化，也可以理解为一种价值取向，那就是在社区这个“生活共同体”中提供照料，这也是“生活共同体”所珍惜的亲密、关切、互助、友爱的回归。具体而言，就是要在社区中提供更加广泛的服务，既包括上门服务、日间照护、喘息服务等一般意义上的社区照顾，也包括各种形式、各种类型的在社区里设置的机构照顾。因此，社区照顾最终被界定为：政府和社会“提供适当水平的干预和支持，使人们能最大程度地独立和控制自己的生活。”

　　厘清历史上的各种争拗，有利于进一步理解长期照护的本质。但是，如果将整个老年照护体系全部压缩到“社区”的范围中，似乎有点不太合适，常常会被看成是政府在推卸其应负的社会责任。所以，按照有中国特色的老年服务体系来继续研究这个新的政策创意，这就是老年法中规定的“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”。

　　实际上，中国历史上也有以“宗族”的名义推行的“社区养老”。因为中国传统福利思想的文化特质之一，就是“家庭和家族居于中心地位”。 在中国悠久的历史长河中，在农村的基层，宗族组织既是一个血缘共同体，也是一个生活共同体；既是一个经济共同体，也是一个福利共同体。自宗族组织产生以来，一直扮演着民间福利供给主体的角色，为家族成员提供福利支持。

　　以上的说法可能会引出一个疑问，本章讨论的议题是长期照护中的社区服务，但以上的引文却突出了两个新概念，这就是“宗族福利”和“宗族养老”。在中国，宗族和社区究竟有什么联系？在以上对宗族组织的评价中，涉及四个“共同体”，除了“血缘共同体”之外，其他如“生活共同体”、“经济共同体”、“福利共同体”是否都可以与社区的概念直接联系到一起。反过来说，乡土社会中的宗族组织又是否可以被看做“血缘社区”呢？

　　实际上，费孝通在其经验研究中提出的“村落社区”，大多有一个特点，这就是“土地—宗族—村社”三位一体的逻辑关联。在《乡土中国》一书中，费孝通直接将中国的家庭看作是和氏族同构的一种社会组织形式：“我的假设是中国乡土社会采取了差序格局，利用亲属的伦常去组合社群，经营各种事业，使这基本的家，变成了氏族性了”。

　　北宋年间，基层社会的民间组织方式从权贵世族制向庶民宗族制转变，宗族组织才在乡土社区有了决定性的影响。譬如范仲淹所创立的范氏义庄，成为本族承担宗族福利和宗族养老的主要组织形式。其中的义田以所得租米对族中老者施以普惠性的赡养，义宅则为族中鳏寡孤独废疾者提供食宿。据记载，在宋元两代，义庄组织发展到了70多个。到了明朝，庶民地主大量出现，宗族组织也更加完备。义庄筹措资源的渠道增多，包括官僚捐置、富商捐置、地主捐献的祖产、兄弟分家时的部分提留、族人按田产多寡摊派，等等。明代300年间，义庄发展到200多个。到了清朝，200多年间义庄发展到超过400个，其功能包括祭祖、赡族等。义庄的族田一再扩大，规模不断扩张，其收入除支付义庄本身的公共开支外，还能眷顾族人。

　　毕天云、刘梦阳概括道：宗族养老包括了四个方面：(1)宗族制定赡养老人的族规，对族人进行孝道教育，规范族人赡养父母的行为。徐梓从明清和时的家族规范中选择了142种进行归纳分析，发现敬祖孝亲类的条款最多，共有409条，占条款总数的21.5%。(2)宗族组织为族内贫困无依老人直接为贫老无依的族人提供资助。清道光年间的苏州潘氏《松鳞庄赡族规条》中规定：“凡贫老无依者，无论男女，自五十一岁为始，每月给米一斗五升，六十以上给二斗，七十以上给二斗四升，八十以上给二斗八升，九十以上给三斗。”(3)宗族内部不同家庭之间互助养老。宗族组织有两种形式：一种是小家庭聚族而居的宗族，另一种是累世同居的大家庭。前者主要通过过继子女、侄辈负担等方式赡养孤寡老人，后者则财产共有，老年人的生活所需、日常照料和精神慰藉均能够得到充分保障。(4)宗族组织为族内的贫困家庭提供丧葬支持。如果家庭困难无力丧葬，同族之间便有帮扶的责任。清朝光绪年间的苏州陆氏《赡族规条》规定：“族中力不能丧葬者，均宜酌济。无论男妇，遇有死亡，报明庄内，无力成殓者，贴七十串制钱捌两；无力安葬者，贴七十串制钱捌两。”

　　综上所述，中国历史上历朝历代都倡导孝文化，在先秦时代就有以国家名义颁布的一系列有关孝道的礼仪和制度。但是，在乡土社区的差序格局中，以血缘为核心的宗亲关系是孝文化的核心。就尽孝的具体行为或行动而言，被视为扩大了的家庭的宗族，事实上承担了更多的养老责任和义务。

　　但是，中国的传统文化，是与中国传统的农耕社会相契合的，这样的历史惯性一直延续到20世纪90年代中国向市场经济转型之前。在改革开放初期盛行的强调家庭赡养，城镇剩余福利，农村“五保”供养，年节上门慰问等政策措施中，仍然可以看到宗族式“社区”养老的影子。但是，仅仅停留在这样的路径依赖上，显然是有问题的。

　　20世纪70年代末，十年中被“撤销”的民政部得到恢复。出于“民政工作专业化”和“社会福利社会化”等开拓创新的考虑，社会学和社会工作的理论被引入实际工作中，“城市社区服务”也就应运而生。到1989年底，已有三分之二的城市街道开展了社区服务工作，全国城市社区服务设施达8.5万个，而其中老年人服务设施就将近2.1万个，约占四分之一。

　　值得注意的是，虽然中国的城市社区服务从一开始就包括老年服务，而且老年服务在整个社区服务中占据很重要的地位。但应该承认，以上所述与长期照护中的社区服务并不是一回事。长期照护中的社区服务在中国的出现，可追溯到世纪之交。2000年，党中央、国务院发布了《关于加强老龄工作的决定》，提出了要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”， 这是社区服务第一次作为“养老机制”的一个组成部分出现在中国最高层次的文件中。但从文件中的表述看，特别将社区服务与“社会养老”作了区分，可能当时的认识是后者指正式的专业服务，而前者则是非正式的志愿服务。显而易见，此时的社区服务还停留在上个世纪末对这个概念的认识基础上。

　　2006年，国家老龄委、民政部等十部委推出《关于加快发展养老服务业的意见》提出要建立养老服务体系时，文件中的措辞与当今流行的说法比较一致了，社区服务“依托”的地位也在这个体系中得到了最终的确认。迄今10多年来，作为养老机制或养老服务体系一部分的社区服务，应该说有了长足的发展。

　　北京师范大学公益研究院2020年发表的题为《十三五”时期养老服务取得七大成就》的报告中谈到：截至2019年底，社区养老照料机构和设施6.4万个，较“十二五”末增加2.9万个；社区互助型养老机构10.1万个，较“十二五”末增加2.5万个。社区养老床位336.2万张，较“十二五”末增加13.3万张。报告中尤其提到：社区居家养老服务改革试点进入收官阶段，涌现出一批具备推广意义的成功经验。自2016年启动的5批社区居家养老服务改革试点覆盖31个省份203个地级市（区、州），下发资金50亿元用于支持试点城市激活社区居家养老服务市场，探索社区居家养老服务模式。

　　但是，有一种现象值得回味：无论是政府部门还是媒体、学界，在讲到社区服务的成就时，表述的方式总是喜欢用花了多少钱，建了多少设施，有了多少床位，这几乎是涉及类似话题时的老生常谈甚至是标准化的说法。应该指出：这个惯习由来已久，并且成为一种路径依赖。

　　在世纪之交中国进入老龄化社会之后，民政部随即在2001年就启动了“星光计划”——计划立足社区，建设星罗棋布、形成网络的老年活动场所和福利性服务设施。截至2005年，政府投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个。但是，由于与以上所述的同样原因，实施这项工程的最终结果与政府和社会的期待相差甚远。在2005年，杨洪斌、高灵芝便撰文指出了星光计划“最终搁浅”的原因：(1)未能明确服务对象；(2)服务项目设置规定过于复杂；(3)政府角色定位偏离；(4)星光计划后续运营资金难以保障。10年之后，有新闻媒体旧事重提，并对此计划进行了专门调查。记者在调查中得到确认：“目前‘星光计划’大体上有三分之二甚至四分之三都流失了。”究其原委，是“民政部没有考虑到建起来后，后期应如何持续运营。”

　　在社区这个层面上，类似的问题可以说是一而再、再而三地反复出现。之前在农村就有一波接一波的乡乡镇镇建敬老院、幸福院的庞大计划，之后又有社区日间照料中心或养老驿站覆盖所有乡镇街道的宏伟蓝图。但是，其中的路径依赖始终是把场地设施的建设和购置放在第一位，而后期可持续的日常经营管理和服务提供却被置诸脑后。正因为如此，作为依托的社区服务的效率和效果始终难以令人满意。

　　综上所述，在实际工作中，不管是哪一种社区服务形式，在耗费了可观的资金（或来自财政或彩票公益金）和大量的精力后，最终暴露出来的问题却如出一辙。最主要的是，仍然难以令老年人有获得感、安全感、幸福感。

　　联合国是十分重视老年照护中的社区所扮演的角色的，1992年第47届联合国大会提出：“把社区作为改善养老环境的目标，支持以社区为单位，为老年人提供必要的照顾，并组织由老年人参加的活动。” 对此，世界卫生组织解释道：必须采用面向社区的方式：因为在世界各地，甚至在最富裕的国家，绝大多数老年人都生活在社区里。他们所面临的大部分问题将不得不在社区层面解决——通常是在健康部门之外但又暗含健康的意义。

　　如果将社区服务仅仅看作一种老年照护方式，显然是不准确的。严格说来，老年照护是按老年人居住的地点和方式区分的，实际上只有两种天博官网入口，就是老年人生活在家里的“居家照护”和老年人生活在院舍中的“机构服务”。如果以通常设置在社区中的日间照料中心作为讨论的对象，则是“半机构、半居家”，即白天在机构（日间照料中心），晚上在家里。但这显然不能涵盖社区应该起到的全部作用，而且通常只是其中有限的一个部分。更重要的是，如前所述，社区服务在在老年照护中所起到的作用，应该是承上启下的“依托”角色。

　　常说的“社区为依托”中的“依托”到底怎么理解？依托一词，本是一个日常用词，《现代汉语词典》直接将其解释为“依靠”，但这个说法恐怕未能穷尽其义，因为此释文似乎只诠释了“依”字的意思。同一本词典中，将“托”字解释为“手掌或其他东西向上承受（物体）”。简言之，可理解为“承托”。所以依托一词应该解释为“依靠和承托”。改革开放以后，尤其是在上世纪末到本世纪初，依靠和承托意义上的依托一词经常出现在政策文本、媒体新闻乃至学术论著中，成为一个曝光度颇高的专门术语。

　　世纪之交，一个计算机术语“平台”的横空出世，逐渐取代了依托一词在政策文本、媒体新闻或学术论著中的地位。平台原本也是一个日常用词，其本意是指“一块明显高于四周的平面，如阳台”；其引申义则为“为操作方便而设置的工作台”；进而再引申为“供人们施展才能而提供的舞台”。在信息化技术迅速发展的今天，平台一词又成了一个计算机的专用词汇，意为“计算机硬件和软件的操作环境”。[如今在政策文件、媒体新闻和学术论文中广泛使用的平台一词，大多是在这层意思上的再延伸，即某项工作在实际运行中所依托的环境与条件，当然其中也结合乃至融入了传统的“工作台”和“大舞台”的含义。从完整的意思上说，平台的涵义要比依托更广泛、更形象、更现代，因此也更加受青睐。

　　不过，在网络上以“社区”“养老”和“平台”搜寻相关资料信息，大多与“智慧养老”相关，也就是说平台一词目前在养老服务中的使用实际上更偏重于“互联网＋”以及类似的新概念。但是，本文在讨论社区服务在老年照护中所扮演角色时，试图用可依靠、可承托的环境和条件的视角来理解或诠释“社区为依托”。从这个视角出发，也许能够更加形象地表现出社区服务的本来面目。另一方面，在基层，还有一种流传已久的说法，就是“社区搭台，各方唱戏”，这个说法又回到上述日常用词的第二层引申义，即供各方“施展才能的舞台”上了，值得关注的是，这个说法可能对理解长期照护的社区角色会很有帮助。

　　实际上，在社会政策研究领域，一直有一些站的更高、视野更为广阔的研究者，在他们撰写的论文或研究报告中，早就指出了社区服务的“依托”功能即“平台”的内在涵义。

　　在潘屹、隋玉杰、陈社英撰写的题为《建立中国特色的社区综合养老社会服务体系》的研究报告中就提出：“社区养老社会服务的具体含义应该是：调动社区资源，即充分利用社区中的各种服务形式、服务组织和设施，由家人、亲友、社区志愿者和社区内（外）各种性质的服务机构对社区内有需求的老人提供各种照护服务。因此，社区养老社会服务是指社区综合各种社会力量为社区老年人提供各种养老服务的一种养老模式，社区成为养老服务资源的链接和组织平台。”

　　在景天魁撰写的《创建和发展社区综合养老服务体系》一文中提出：“社区综合养老服务体系是以社区养老机构为支撑点，将辖区内的家庭养老、居家养老与机构养老等形式整合在社区这个平台上，为老年人提供家政服务、生活照料、文化娱乐、精神慰藉天博官网入口、心理健康等综合而全面的养老服务，努力以最小的成本，解决世界上老年人口数量最多的国家的养老服务问题，为其他国家的养老服务事业贡献出中国的经验与道路。”

　　按照社会学中“结构—功能”理论，如果把老年照护体系看成是一个有机系统。在结构上，这个系统将分化成居家服务、社区服务和机构服务三个子系统，这三个子系统在大系统中，各自扮演着老年服务的“基础”、“依托”和“支撑”三种不同角色，发挥着不同功能和作用。只有当这三个子系统各自的功能能够充分发挥并且相互耦合，才能形成“整体大于部分之和”的系统优势。关键的问题是：上述整体作用，必须要以社区为平台才能得以实现。

　　根据以上的理论分析，社区平台应该将以下四个方面或曰子系统整合到一起：对于机构服务，社区应该是一个承上启下的承接平台；对于居家服务，社区应该是一个堪作后盾的支持平台；对于康养结合，社区应该是一个立足健康的融合平台；对于“智慧护联”，社区应该是一个以人为本的落地平台。只有这样做，本文开头所提出的问题或矛盾才能从根本上得到解决。

　　经济管理学中的“平台领导（Platform Leadership）”理论，也许值得借鉴。所谓“平台企业”是指设置互动平台和规则，通过促成双边或多边交易，引导平台生态系统持续成长，并从中获取收益的第三方接入系统或经济主体。常见的腾讯、阿里巴巴等公司，都可以被称为平台企业。

　　提及这个理论，主要是试图要仿效平台企业的创意，在社区这个平台上建构一个专业化的第三方服务主体，可称其为“社区老年照护服务平台”，其功能有三：(1)设置老年服务的互动平台和制定运行规则；(2)促成不同业态的服务提供者实现双边或多边的联合或合作；(3)尽力科学合理地引导服务平台生态系统持续成长。

　　从目前的实践看，最有希望成为这个专业化第三方服务主体的应该是作为社会企业或称之为“老年照护经营商（类似酒店管理集团）”的照护服务机构。老年照护机构要改变观念，实实在在地做好“街坊生意”。具体的操作方法是：专业老年照护机构在一片区域内设立一个有100—500张床位（视需要而定）“旗舰店”；然后向周围的社区辐射，建立社区健康（社会）照护中心，作为承上启下的操作平台，同时成为承上启下的专业上的坚强后盾；然后再由社区中心对老年人及其家属提供居家服务，主要是支持家庭中的非正式照护者，包括教育培训、喘息服务和提供经济支持，同时也提供非正式照护者不能操作的专业性服务——以上思路可以说是与“十四五”计划中提出的“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”完全契合。天博体育官方平台入口老年社区服务的历史演进和发展思路